转变政府工作职能，围绕群众利益创新，激发节能保暖工程市场活力

　　在建筑节能标准实施以前，住宅小区（片区）无节能保温措施。由于建造上的先天不足，加之多年风吹雨打，此类非节能建筑存在墙屋面发霉长毛、开裂渗漏以及室内热舒适度差、制冷采暖能耗高等诸多问题，并由此引发部分居民自行保温、防水施工，却又陷入变成“大花脸”的尴尬，严重影响了群众生活质量和城市环境面貌。　　既有居住建筑节能改造通过统一加装外保温层等措施，提高建筑保温性能，降低建筑能耗需求，同步改善人居环境和空气环境质量，有效提升城市形象，以其良好的综合效益深受百姓欢迎，被称为“节能保暖工程”。市政府高度重视，将该项工作列为促环保、惠民生的重要措施，自2016年起连续将这项工作列入市办实事。　　虽然节能保暖工程综合效益突出，但其牵扯面广，需要建设、财政、国土、规划、消防等主管部门和区市政府及群众共同推进，工作复杂、难度高。“十二五”以来，我们按照“政府主导，社会协同”原则，坚持理念创新和机制创新，围绕群众利益研究制定政策和计划，走出了一条依托市场和群众的可持续发展之路。　　一、基本情况　　实际上，我市早于2008年就开始逐步推动节能保暖工程，但一直到2013年底，6年时间累计完成外保温改造约120万平方米，相当于平均每年仅20万平方米的改造速度。在此期间，我市一直沿用传统上的“政府投资”模式组织实施改造，考虑到“政府投资”模式本身固有的手续繁、效率低、费用高等问题，根本无法满足群众实际需求，群众对此颇有意见。可以说，群众需求与政府供给不足之间的矛盾，已经成为节能保暖工程的“短板”，急需在此方面进行研究与突破。　　2014年，市建委联合市财政局对我市节能保暖工程现状及发展策略进行了专题研究，通过创新合同能源管理模式，引入市场运作机制，基本形成了“企业先行投资改造，政府后期逐年奖励”的思路，并组织供热公司进行了改造试点。在试点工作成功的基础上，2015年市政府按“先干后奖”模式率先出台了市场化运作纲领性文件-《关于加快推进既有居住建筑节能改造及供热计量工作的通知》（青政办字〔2015〕7号），明确了工作方法、资金引导等要点，标志着我市节能保暖工程全面进入了市场化运作阶段。　　市场化政策实施以来，在提速增效、改善民生等方面发挥了积极作用，获得了住建部、省住建厅的一致好评。2015年我市完成改造约300万平方米，位居全省第二；2016年继续完成改造约252万平方米，在全省排名首位；2017年，为进一步提升管理效率与水平，市建委联合市财政局、市规划局等部门研究制定了《关于进一步加强节能保暖工程项目规划管理工作的通知》（青建管字〔2017〕24号）、《关于加强既有居住建筑节能保暖工程项目管理的通知》（青建规字〔2017〕2号），对建设程序、部门职责分工等方面予以明确，全年完成改造约339万平方米。通过市场化运作，自2015年至2017年，市级财政共投入约2.6亿元，改善近11万户居民室内居住环境，室内温度冬季提高3-5℃，夏季降低2-3℃，冬暖夏凉效果明显；提升约3000栋老旧建筑品质，从根本上解决墙体结露、霉变及破损等问题，同时建筑外观靓丽一新；降低采暖能耗40%左右，每年可节省燃煤约4.6万吨，减排二氧化碳约12万吨。　　二、工作措施　　我市市场化运作政策的具体措施主要包括以下三个方面：　　一是强化群众主体地位，构建了市场化驱动的高效实施流程。即第一步委托单位。改造项目所属业委会（居委会）与有意承担项目的供热单位、节能服务公司等协商一致后，委托其作为改造项目的实施单位。第二步申报项目。项目实施单位对建筑物、居民意愿进行调查后，并取得三分之二以上居民同意后，编制申报材料并向当地政府申报。第三步投资改造。项目经当地政府受理后，项目实施单位先行投资，遵照节能改造相关技术规程进行施工，并在施工全过程中接受居民的监督。其中，居民承担门窗改造费用以及其他不属于节能改造范畴费用，其他资金完全由实施单位投入。第四步进行奖励。改造完成并经居民代表签字验收后，项目实施单位可按程序申请财政奖励。通过采用 “先干后奖”市场化实施流程，把去行政化、强化群众主体地位作为重点，变过去的“替民做主”为“让民做主”。在涉及群众利益的项目决策和实施过程中，“市场运作”机制让群众参与改造申请、管理和监督，使群众真正成为节能改造的主体和最大受益者，确保了群众的知情权、参与权、监督权。　　二是落实各方主体责任，推动节能保暖工程管理实现高效转变。具体包括：各区节能保暖工程管理部门及相关部门对本辖区项目质量、安全等方面进行检查考核。项目实施、施工、监理单位及其他参建单位必须遵守建设工程质量及安全法律、法规和有关技术规范的要求，切实履行质量、安全主体责任。在项目实施过程中，项目所属地业委会（居委会）应做好居民协调工作；实施单位负责筹措资金、办理规划和消防审批手续、协调施工单位、监理单位及其他参建单位组织实施节能改造；监理单位受区节能保暖工程管理部门委托，严格按照工程施工、验收规范监督施工过程，督促施工单位按期整改安全、质量隐患，确保工程质量和施工安全；施工单位按照建设工程相关法律法规、技术标准、施工图等组织施工。通过立足于节能保暖工程实际，落实企业自主权，突出企业在节能保暖工程中的主体作用和应承担的责任，推动各方参建主体基于市场行为的社会信用体系构建和管理，从根本上释放了市场和社会活力，项目建设周期可压缩30%左右，改造成本也相应降低约20%；实现从政府监管向“市场+政府”联合监管模式转变、从传统低效监管向现代高效监管模式转变。　　三是以合同能源管理为基础，建立了畅通有效的社会投融资渠道。其中，对于采用政府和社会资本合作模式实施改造的，市级财政按每年每平方米10元标准予以奖励，奖励期限10年；对于采用合同能源管理模式的，市级财政予以配套奖励和节能收益奖励。前者（配套奖励）与项目改造规模挂钩，确保企业“多干多奖”；后者（节能收益奖励）分5年逐步发放，并直接与项目节能量及施工质量相关联。通过事后逐年奖励措施，促使项目实施单位主动做好做优，达到“奖优罚劣”目的，同时引入社会资本长期参与融资，解决了财政资金缺口较大问题，相应降低了财政压力风险，确保了节能保暖工程的大规模推进，及时满足群众改造需求。　　三、项目实例　　海伦路街道办事处改造项目位于市北区海伦路45号，于2016年完成改造。该项目原建于上世纪九十年代，改造面积约3.4万平方米，共有9栋楼、577户居民。改造前：建筑外观陈旧，墙屋面发霉长毛严重；供暖季室温达标率不高，且仅能达到18度；虽然多数居民已自行更换为双窗，且供热公司使用了多种技术调节措施，但由于墙屋面不保温，散热快，一直无法解决室温达标问题。改造后：建筑物焕然一新，提升了社区环境品质；单位面积采暖能耗下降0.15吉焦左右，相当于每年节省燃煤约174吨、降低碳排放约462吨，环境受益；采暖季室温全部达标，稳定保持在20度，企业、居民受益；单位面积供热成本下降，财政不需负担供热补贴，政府受益。　　

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