综合执法：如何“一支队伍”管到底
今年以来，黄山市在旅游管理领域试点相对集中行政处罚权，推进旅游管理综合执法改革。时近一年，这一改革的进展如何，成效怎样——
多头执法遇难题 强化监管需“良方”
● “如果餐饮场所、‘黑头车’等违法违规，在改革前，旅委只能将投诉转交相关部门处置。 ”
——黟县旅游管理综合执法大队大队长丁永贵
● “旅游管理执法范围广，对执法时效要求高，在执法权分散的情况下，容易导致权责不清、效率低下。 ”
——黄山市旅游管理综合执法局副局长白俊华
到黄山旅游的游客，不少人会去屯溪老街品尝老徽州特色小吃。确保老街销售食品的质量安全，成为当地政府部门的重要职责。今年以来，黄山市旅游管理综合执法部门查处食品药品类案件40余起，其中一起典型案例，即与老街有关。黄山市屯溪区食品药品监督管理局执法人员在现场检查时发现，某个体工商户所售的糖稀混有异物，麦芽糖、白砂糖感观形状异常。案件被移交新近成立的旅游管理综合执法部门——市旅游管理综合执法局屯溪分局调查处理，当事人被处没收违法经营的糖稀90斤、罚款1万元。
致力于打造世界一流旅游目的地的黄山，在净化旅游市场、优化旅游环境上一直狠下功夫。成立旅游管理综合执法部门、推进旅游管理综合执法改革，是黄山市的最新努力。今年初，具有独立行政执法主体资格的黄山市旅游管理综合执法局挂牌运行，在旅游管理领域集中行使涉及旅游、价格、工商、食品安全、交通运输、公安、体育、文化等8个部门的88项行政处罚权。对集中的行政处罚权，原职能部门不再行使。
通过相对集中行政处罚权来进行综合执法，并不是新鲜事。在城市管理领域，这项改革行之有年。在风景名胜区管理、公共资源交易等领域，我省也有地方就这项改革进行试点。但在旅游管理领域相对集中行政处罚权，黄山市之前，全国范围内尚无先例。
为什么首开先河？黟县旅游管理综合执法大队大队长丁永贵的一番话，道出原因。黟县坐拥西递、宏村、塔川等多个人气景点，旅游市场监管任务相当繁重。丁永贵长期工作在旅游质量监管一线，他说：“游客遇到问题，往往首先向旅委投诉。作为旅游行政主管部门，旅委只对旅行社、导游有直接管理权限，如果餐饮场所、‘黑头车’等违法违规，在改革前，旅委只能将投诉转交相关部门处置，不能直接查处，严重影响执法效率。 ”
“旅游管理执法范围广，涉及工商、质监、价格等很多部门的职责；对执法时效要求高，因为游客来了就走，遭遇纠纷时希望短时间内获得满意的处理结果。 ”黄山市旅游委员会副主任、旅游管理综合执法局副局长白俊华说，在执法权分散的情况下，容易导致权责不清，执法效率低下，相对集中行政处罚权、开展综合执法，是问题导向下合乎逻辑的选择。
统一处置效率高 权责明晰不“扯皮”
● “旅游咨询投诉中心成立后，游客不论拨打哪个部门电话投诉，都会统一受理、交办和回复。 ”
——黄山风景区咨询投诉平台工作人员崔娜
● “现在游客与汤口的经营户发生纠纷，由我们统一处置，权责清晰。 ”
——黄山风景区汤口旅游管理综合执法大队大队长张飞
改革既因问题而起，其指向自然具有强烈的针对性。黄山市旅游管理领域相对集中行政处罚权，采取试点先行的办法推进，试点区域包括屯溪区、黄山区、黟县和黄山风景区，均是旅游资源密集的重点区域。除黄山风景区外，西递、宏村等近30家a级以上旅游景区及黄山火车站、黄山高铁北站等游客集散地，均在试点范围内。
哪些行政处罚权应相对集中行使，直接关乎改革后的执法效率。 “入列”的8个部门88项行政处罚权，无一不与旅游市场监管紧密相关。其中，旅游部门涉及未经许可经营旅行社业务等35项，工商部门涉及发布虚假旅游广告等11项，物价部门涉及超出政府指导价浮动幅度制定价格等25项，食药监部门涉及经营腐败变质过期食品等4项，交通部门涉及采取欺骗手段招揽游客等8项，公安部门涉及公路客运车辆超载等2项，体育部门涉及未经批准擅自经营高危性体育项目等2项，文物主管部门涉及刻划、涂污或损坏文物等1项。
要达到提升执法效率的预期目标，执法机制必须同步变革。在黄山风景区，新成立的旅游咨询投诉中心，是统一受理和处置旅游投诉的平台，集中了不同部门的6部投诉电话和5个网络平台，24小时运行。 “景区不少部门都有服务游客的热线电话，中心成立以前，游客遇到矛盾纠纷，有时不知道该打哪个电话。中心成立后，游客不论拨打哪个部门电话投诉，都会统一受理、交办和回复。”景区咨询投诉平台工作人员崔娜说。
“一个平台服务”以外，试点区域还实现“一支队伍执法”“一个主体处罚”。地处黄山风景区南大门的汤口镇，历来是游客进山的主入口，行政区划上却属于黄山区。因黄山风景区与黄山区在行政上互不隶属，汤口旅游市场监管一度政出多门。试点实施后，黄山市旅游管理综合执法局在风景区设立分局，派驻执法队伍统一负责汤口镇旅游管理综合执法。 “现在游客与汤口的经营户发生纠纷，由我们统一处置，权责清晰。 ”汤口旅游管理综合执法大队大队长张飞说，上半年该大队涉旅投诉办结率100%，查办涉旅行政处罚案件18起，违法违规现象得到了有效整治。
业务指导“送一程”部门联动强合力
● “涉改部门都抽调了法制指导员，到综合执法局指导业务、帮助工作。 ”
——黟县旅游管理综合执法局副局长吴霞
● “改革健全了不同部门执法力量联动机制，凝聚起执法合力，形成了‘一加一大于二’的效果。 ”
——黄山区地方海事处处长崔建云
由1个部门行使8个部门的全部或部分行政处罚权，执法力量的配备必须充足。记者在黟县、黄山风景区等地采访时，当地旅游管理综合执法部门坦承，与旅游市场的蓬勃发展相比，旅游监管力量相对薄弱，综合执法任务重、压力大。此外，由于处罚权涉及多个部门、方方面面，对一线执法人员的能力素质提出了更高要求。
“工商、价格、食药监、交通运输、公安、体育、文化等涉改部门都抽调了法制指导员，到综合执法局指导业务、帮助工作。 ”黟县旅游管理综合执法局副局长吴霞说，法制指导员均为经验丰富的骨干，在改革实施后进驻综合执法机构工作，为期1年。 “热门景区常有‘黑头车’司机拉客，因为长期‘作战’，他们对运管部门执法特点很熟悉，用各种手段逃避查处。”丁永贵告诉记者，试点相对集中行政处罚权后，旅游管理综合执法人员在一线执法，法制指导员则在执法经验、执法技巧上提供支持，今年上半年查处两起“黑头车”拉客案件，对违法运营的威慑力度明显改观。
类似变化也发生在太平湖景区。水面广阔、湖光山色的太平湖，吸引不少游客来此泛舟，非法从事水上运输的现象也随之伴生。开展综合执法以前，完全由地方海事部门负责查处此类问题。 “我们的两条执法船刚出去，搞非法水上营运的就认出来了，马上就躲，很难取证。”黄山市黄山区地方海事处处长崔建云告诉记者，开展综合执法后，海事部门与旅游管理综合执法局互相配合，查处了好几起违法水上营运的案件。
行政处罚权相对集中到综合执法部门，并不意味着原业务主管部门在监管上的免责。“集中的只是部分处罚权以及与处罚权相关联的行政强制措施权、行政检查权。对水上交通安全的监管，我们仍然责无旁贷。 ”崔建云说，海事部门仍然采取突击检查、明察暗访、不定时抽查等方式，在中心湖区及重要景点四周巡航布控，加强水上监管，重点整治湖区自备小快艇非法载客现象，确保水上交通安全。“改革健全了不同部门执法力量联动机制，凝聚起执法合力，形成了‘一加一大于二’的效果。 ”崔建云说。
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